【解题思路】
1.行政协议的判定。随着服务型政府建设的推进，具有合作性、自治性的行政协议在实践中得到广泛运用。为有效规范这一行为，《行政诉讼法》第12条第1款规定，“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的……”将行政协议纳入行政诉讼的受案范围。考虑到行政协议案件审理规则的特殊性，2019年最高人民法院出台《关于审理行政协议案件若干问题的规定》，该规定除在第2条扩大行政协议列举范围，将政府特许经营协议，土地、房屋等征收征用补偿协议，矿业权等国有自然资源使用权出让协议，政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议，符合该规定第1条规定的政府与社会资本合作协议等纳入行政协议范畴外，更是在第1条明确行政协议的内涵，指出行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于《行政诉讼法》第12条第1款第11项规定的行政协议。这为大量未列举行政协议提供了判断标准。根据该概念界定，行政协议包括以下要素：一是主体要素，即必须一方当事人为行政机关；二是目的要素，即必须是为了实现行政管理或者公共服务目标；三是内容要素，协议内容必须具有行政法上的权利义务内容；四是意思要素，即协议双方当事人必须协商一致。据此，考生需要在掌握行政协议内涵与要素的基础上，对乙镇政府与祝某签订的《生猪养殖场关停退养协议》是否属于行政协议进行判定。 2.行政强制拆除行为的合法性。判断任何行政行为的合法性均需从实体与程序两方面着手，本案也应从这两方面评判乙镇政府行政强制拆除行为的合法性。要做对本题，需要考生准确定位《城乡规划法》以及《行政强制法》的相关条文，从而展开全面精准分析。 在实体层面，《城乡规划法》第41条第4款规定：“建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。”祝某夫妇建养猪场应经过许可，本案祝某夫妇未批先建，对此，《城乡规划法》第65条进一步规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”故针对祝某夫妇违法建设，乙镇政府享有强制拆除权。 在程序层面，行政机关作出强拆决定应遵守严格的法律程序，对此，《行政强制法》第35条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第36条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提岀的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当釆纳。”第37条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。”乙镇政府在行使强制拆除权时应严格遵守以上程序。 3.内外行政行为的区分。随着行政诉讼附带审査部分抽象行政行为的推进，越来越多的规范性文件可能会被附带审查，在实践中，行政机关经常以文件属内部指导性文件为由规避审查。对于法院而言，首先就需判断行政机关所制定的文件到底是内部指导性文件还是行政规范性文件，而区分两者的关键在于该文件能否对公民、法人或者其他组织的权益产生影响。具体到本案，仅根据《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理工作的通知》第3条第3款的内容即可得知，无论是生猪补助还是强制拆除均会实质影响行政相对人的权益，该通知不属于被告所认为的内部指导性文件，应为行政规范性文件。 4.行政赔偿诉讼举证责任问题。不同于一般行政诉讼由被告承担举证责任，行政赔偿诉讼的举证规则具有特殊性，遵循“谁主张谁举证”的规则，对此，《国家赔偿法》第15条第1款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第11条规定：“行政赔偿诉讼中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据；因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。人民法院对于原告主张的生产和生活所必需物品的合理损失，应当予以支持；对于原告提出的超出生产和生活所必需的其他贵重物品、现金损失，可以结合案件相关证据予以认定。”具体到本案，原告要求被告赔偿养猪场建筑、建筑材料、养猪场内相关铝合金、钢棚等建筑设施以及医疗费、精神损失费等各项损失408，230元，应证明其所遭受的损失，至于医疗费，原告要举证其受伤与被告的强拆行为间具有因果关系。至于被告，应证明其强拆在实体、程序上具有合法性。 5.行政诉讼附带审查部分抽象行政行为。附带审查部分抽象行政行为是2014年《行政诉讼法》修改的亮点之一，《行政诉讼法》第53条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”为更好开展行政规范性文件的附带审查，《行政诉讼法解释》第145-151条，明确规定规范性文件附带审查的管辖法院、申请审查期限，尤其是审査规则。在应试方面，很多考生把审查规则记得很牢固，却忽视前提性问题，即首先要判断被附带审査的规范性文件是否与被诉行政行为有关系。如果规范性文件不是行政机关实施行政行为的法律依据，那么法院将不予审查。本案的核心问题即在此，本案原告要求法院审查附带审查《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理工作的通知》第3条第3款是否属于所诉行政强拆行为的依据，但其若不属于可附带审查的范畴，法院应作出不予审査决定。
【答题要点】
1.乙镇政府与祝某签订的《生猪养殖场关停退养协议》属于行政协议。最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第1条规定：“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”据此，行政协议应包括以下要素：一是主体要素，即必须一方当事人为行政机关；二是目的要素，即必须是为了实现行政管理或者公共服务目标；三是内容要素，协议内容必须具有行政法上的权利义务内容；四是意思要素，即协议双方当事人必须协商一致。具体到本案，首先，《生猪养殖场关停退养协议》为乙镇政府与祝某所签，符合主体要素；其次，镇政府与祝某签署协议是为规范生猪养殖，为实现行政管理目标，符合目的要素；再次，《生猪养殖场关停退养协议》明确祝某关停其生猪养殖场，不得在原址上再从事生猪养殖，彻底拆除占地374.3平方米的养殖设施，由镇政府给予其10元/平方米奖励，确立乙镇政府与祝某行政法上的权利义务关系；最后，乙镇政府与祝某签订《生猪养殖场关停退养协议》是双方协商一致的结果，不存在强迫、威胁等非法因素。因此，乙镇政府与祝某签订的《生猪养殖场关停退养协议》属于行政协议。 2.乙镇政府的强拆行为不合法。《城乡规划法》第65条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”乙镇政府享有对祝某夫妇违法建设的养猪场建筑强制拆除权，但乙镇政府在实施强制拆除过程中，应履行《行政强制法》第35条、第36条、第37条规定的催告、告知、作出强制执行决定书等程序，乙镇政府并未履行上述程序，强制拆除行为违法。 3.被告的两点答辩理由均不能成立。首先，祝某与乙镇政府签订的《生猪养殖场关停退养协议》中仅就拆除养殖场设施约定双方义务，并未就养猪场建筑的拆除进行约定，且随后双方义务均已履行完毕，故乙镇政府在2022年9月2日实施的强制拆除行为并非履行协议内容。其次，仅根据《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理工作的通知》第3条第3款的内容即可得知，无论是生猪补助还是强制拆除均会影响公民、法人或者其他组织的权益，该通知不属于被告所认为的内部指导性文件，应为行政规范性文件。 4.根据《国家赔偿法》第15条第1款以及最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第11条的规定，祝某夫妇应当对其所主张的损失承担举证责任，乙镇政府应当对其强制拆除行为的合法性承担举证责任。本案毛某虽头部受伤，但这与乙镇政府强制拆除行为不具有因果关系，其所主张的医疗费、精神抚慰金没有法律依据。 5.法院应当作出不予审査决定。《行政诉讼法》第53条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”本案被要求附带审查的《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理工作的通知》虽属行政规范性文件，但条款内容系对生猪退养相关补助的政策规定，非本案被诉行政行为即乙镇政府行政强制拆除行为的法律依据，不属于可附带审查的范畴，法院应当不予审査。
【扩展分析】
1.行政协议的判定
作为现代政府实施行政管理的一种新型方式，具有平等、自愿、柔性优势的行政协议被行政机关广泛运用于行政管理实践中。为更好规范这一新型行为，《行政诉讼法》、《行政诉讼法解释》，尤其是2019年最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》对此作出一系列制度安排。针对行政协议的司法审查，明确审查规则固然重要，但厘清行政协议范围更为关键，这是决定所涉案件能否纳入行政诉讼受案范围的前提。对于这一核心命题，无论是《行政诉讼法》还是最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》所明确列举的行政协议均有限，对于实践中大量未被列举的行政协议，需要实务部门根据行政协议的内涵与要件进行个案判断。为充分发挥这一新型执法方式的作用，实务部门对行政协议亦应持相对开放的态度，将符合行政协议要件的行为纳入行政诉讼中。
2，行政执法程序的重要性
随着法治政府建设的推进，行政机关在执法过程中对实体层面诸如职权、内容、适用法律的合法性越发重视，也愈发规范。然而，在程序方面，有些行政机关重视度仍显不足。在现代法治国家，程序不仅具有实现实体决定客观正确的工具价值，更具有提高行政效率、增强相对人认同感的独立价值，是行政机关执法必须予以考量的重要因素，尤其是在行政强制拆除这类影响相对人重大权益的行为中，严格遵守程序是保障相对人权益的关键。为提高行政执法水平，行政机关应当进一步增强程序意识，在执法过程中避免出现程序缺失、颠倒、超出法定期限、违反法定形式、为相对人增设程序义务等违法行为，法院亦应对被诉行政行为程序合法性进行严格审查，从而倒逼行政机关依法执法。