【解题思路】
本案涉及两个行政机关的行政行为，按照《道路交通安全违法行为处理程序规定》的规定，涉及行政拘留的，由县级公安机关作出处罚决定，题目提出的问题主要是围绕巢凤区公安分局的处罚决定展开的。
1.云岭市公安局在行政复议中撤销F015号处罚决定，是因为其是违法的：一是行政处罚违反法定程序。对于较大数额的罚款，应当告知当事人有听证的权利，当事人申请听证的，行政机关应当组织听证。本案中，公安机关未经听证就作出了罚款决定。二是“一事不再罚”是行政处罚法的重要原则和规定，“同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。本案中，巢凤区公安分局和高速云岭大队针对当事人的违法行为作出两次同样都是15，000元的罚款，违反“一事不再罚”的规定。三是公安机关对违法行为的处罚仅针对证照的使用人，没有对车辆所有人以及伪造证照的当事人予以处罚，违反行政处罚公平公正原则。 2.申某使用伪造证照的行为，依据2021年修订的《行政处罚法》不应被追究行政法律责任。《行政处罚法》第33条规定：“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定。对当事人的违法行为依法不予行政处罚的，行政机关应当对当事人进行教育。”申某违法行为轻微，没有造成危害后果。而且属于初次违法，可以不予行政处罚。在本案中，当事人还有证据证明其对证照系伪造不知情，没有主观过错，也属于不予处罚的情形。而且根据从旧兼从轻的原则，即《行政处罚法》第37条的规定，“实施行政处罚，适用违法行为发生时的法律、法规、规章的规定。但是，作出行政处罚决定时，法律、法规、规章已被修改或者废止，且新的规定处罚较轻或者不认为是违法的，适用新的规定”，案件发生在修订的《行政处罚法》生效之前，行政机关作出行政处罚决定是在修订的《行政处罚法》生效之后，应当适用修订的《行政处罚法》条款。 3.F002号处罚决定是违法的，违法之处包括：第一，违反法定程序。本案中巢凤区公安分局再次作出行政处罚决定时，仍然没有依照法定程序。既未事先告知申某拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，也未告知依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。本案中巢凤区公安分局向申某作出的举行听证通知书落款日期是2021年11月23日，但是送达回执记载的送达日期及签收日期为2021年11月21日，也就是说文书制作的时间滞后于送达时间，且申某也未收到该通知，违反了关于送达的规定，巢凤区公安分局也没有依法举行听证，因此，巢凤区公安分局的行政程序严重违法。第二，适用法律错误。申某违法行为轻微，没有造成危害后果，且属于初次违法，可以不予行政处罚。在本案中，当事人还有证据证明其对证照系伪造不知情，没有主观过错，也属于不予处罚的情形。巢凤区公安分局没有按照修订的《行政处罚法》的规定作出处罚决定，属于适用法律错误。 4.法院应当作出确认无效的判决。《行政处罚法》第38条第2款明确规定，违反法定程序构成重大且明显违法的，行政处罚无效。送达、听证都是重大程序违法的情形，因此，行政行为自始无效。
【答题要点】
1.F015号处罚决定是违法的，因为：一是行政处罚违反法定程序，行政机关应当组织听证而未进行听证的，属于重大程序违法。二是巢凤区公安分局和高速云岭大队针对当事人的违法行为作出两次罚款，违反“一事不再罚”的规定。三是仅处罚伪造证照的使用人，不处罚证照所有人和伪造证照的当事人，违反行政处罚公平公正原则。 2.案件发生在2021年7月15日之前，行政处罚决定作出是在7月15日之后，根据从旧兼从轻原则，应当适用新修订的《行政处罚法》。申某使用伪造证照的行为，情节轻微，没有造成危害后果，而且属于初次违法，可以不予行政处罚。如果当事人还有证据证明其对证照系伪造不知情，没有主观过错，也不应当予以处罚。 3.F002号处罚决定是违法的，因为：一是违反法定程序。既未事先告知申某拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，也未告知依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。《举行听证通知书》落款日期居然晚于送达日期，且申某也未收到该通知，也未举行听证，巢凤区公安分局的行政程序严重违法。二是适用法律错误。当事人初次违法、情节轻微、没有造成危害且有证据证明没有主观过错，可以不予处罚。 4.法院应当作出确认无效的判决。《行政处罚法》第38条第2款明确规定，违反法定程序构成重大且明显违法的，行政处罚无效。未依法送达和举行听证，构成违反法定程序且为重大且明显的违法，行政处罚应当是无效的。
【扩展分析】
1.正当程序原则
判断行政行为是否合法的因素，即行政行为的合法性要件，包括主体要件、内容要件和程序要件。无论是在学理中还是在实践中，对行政行为合法性进行判断时，都对程序的重视程度越来越高。程序合法，即行政主体作出行政行为符合正当程序要求的步骤、时限、方法等。在行政诉讼中，违反这一规定的表述是违反法定程序。《立法法》《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》等都规定了行政行为应当履行的行政程序。在大量的司法判决中更多用违反正当程序来取代违反法定程序，也就是说，即使法律没有明确规定某一程序，但是行政机关在作出行政行为时没有遵守正当程序原则也会被认定为程序违法。在上述案例中，法院的判决就直接引用了正当程序原则。
重大程序违法在修订的《行政处罚法》生效之后更应引起高度关注。《行政处罚法》第38条第2款明确规定，违反法定程序构成重大且明显违法的，行政处罚无效。在行政程序上“重大且明显违法”是指对行政处罚而言最为关键和重要的环节，包括应当听证而未经听证作出的行政处罚，执法人员应当回避而未回避和未依法送达等，这些关键程序的缺失不仅造成行政相对人陈述、申辩的权利无法实现，而且可能因此而作出错误的行政处罚决定。
2.行政处罚当事人主观过错
《行政处罚法》第33条第2款规定，“当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定”。这一条款是在总结多年来执法实践的基础上完成的，目的在于增加不予处罚的法定情形。
修订的《行政处罚法》没有改变行政处罚过错推定的制度设计，也没有将当事人的过错作为行政处罚的构成要件，也就是说，行政机关没有主动查证当事人主观过错的义务，但是增加了当事人可以自己举证证明没有主观过错的情形。而且，证明标准是“足以证明”，也就是说当事人要有充分证据能够证明自己没有主观过错，既包括故意也包括过失，才可能被认定为不予处罚。本条还有例外情形，即法律、行政法规另有规定的，从其规定。这是因为有一些法律规定了当事人违法必须是由于故意才追究行政法律责任，此时则适用这些法律、行政法规。