(城管执法) 　　
　　一、注意事项
　　1．本试卷主要测查考生的阅读理解能力、综合分析能力、提出和解决问题能力以及文字表达能力，满分为100分，考试总时限为150分钟。
　　2．请先仔细阅读给定资料，然后按照“申论要求”在给定的答题卡上作答。
　　3．请务必用28铅笔在答题卡指定位置填涂准考证号，用钢笔或签字笔在答题卡指定位置上作答。茬非指定位置或用铅笔作答的，一律无效。
　　4．不准折叠答题卡!
　　二、给定资料
　　1．1997年3月，国务院批准了北京市人民政府办公厅报送的《关于开展城市管理综合执法试点工作的函》，率先成立了北京市宣武区城市管理监察大队，开展综合执法试点工作。随后，国务院又先后数次以决定的方式发布通知，在全国进一步推进建立城管机构，相对集中行政处罚权的工作。根据有关资料，截止2008年初，成立城管机构，开展相对集中行政处罚权是：全国656个城市中，计有266个，占总数的40．5%；全国287个地级以上城市中，计有169个，占总数的58．8%；国务院批准的全部18个“较大的市”中，计有12个，占总数的66%；全部27个省会市中，计有26个，占总数的96%；全部15个副省级城市都开展了此项工作，占总数的100%；全部4个直辖市开展了此项工作，占总数的100%。另外，一些地方为推进相对集中行政处罚权工作，制定了地方性法规和地方政府规章，总共有39部。有3个地方制定了3部地方性法规，有4个省级政府制定了5部省级政府规章，26个城市人民政府制定了32部政府规章。此外，还有大量的地方政府规范性文件。从依法行政的角度分析来看，城管执法机构的设立及其实施一定的行政处罚权是具有合法性基础的。根据《宪法》第89条和《地方各级人民代表大会和各级人民政府组织法》第59条、61条以及《行政处罚法第16条的规定，地方各级人民政府依法有权设立城管执法机构。城管执法机构也依法被授予了综合性的行政处罚权，目前，我国城管执法机构的行政处罚职能已经涉及公用事业、城市节水、园林绿化、环境保护、施工现场、城市河湖、公安交通、市政、停车、旅游、工商、规划等14个领域，而备受媒体关注的城管在街头追逐、罚没无证摊贩只是诸多行政处罚之一。必须指出的是，国家设立城管执法机构授予其行政处罚权的初衷，并非为了组织批评者所谓的“三强”突击队，即强拆房、强拖车、强拉财物，而是为了解决城市管理领域中多头执法、重复处罚、执法扰民等问题，合理配置政府部门的职能，精简行政机构。可见其目的完全是善意和正当的，说城管是“三强”突击队实在是冤枉他们了。但是，由于一些城管执法机构及其执法人员业务素质较差，法制意识不强，加之在制度上其权力的行使缺乏有效监督，导致屡屡出现滥用权力，侵害公民合法权利的违法行政案件。
　　2．2008年1月7日下午，湖北天门市水利建筑工程公司总经理魏文华驾车途经湾坝村时，亲眼目睹了天门城管与当地村民发生纠纷的场面。魏文华对坐在副驾驶座上的王述堂说了句：“城管好像在打人，我下去看看。”说完，便下车站在马路边，用自己的手机拍摄。魏文华的举动很快引起了城管人员的注意。一名城管指着他大声说：“干嘛呢，你拍什么拍?”接着，几名城管一齐冲上来，意欲抢夺魏文华的手机。站在一旁的王述堂发现魏被围在人群中，“只看见拳头在头上飞”。在城管动手打人期间，魏举起双手大声喊：“我是天门市本地人。”但城管执法人员并没有理会，继续殴打。在场的一村民事后回忆说，他听见旁边有一男子起哄说：“干脆打死他算了。”大约5分钟后，魏文华倒在地上，无法动弹。见状，城管执法人员慢慢散去。
　　王述堂拿起魏文华的手腕，把了一下脉搏，“魏总的脉搏很弱，脸部由白转为青，后来又转为紫色。”由于自己手机放在车里，王述堂急忙从围观者手中借过一部手机，立即拨打120急救电话。随后，他向已经离开现场10余米的城管执法人员愤怒地喊：“你们把人打成这样就不管了?”王述堂将魏扶到马路边，准备拦车。5分钟后，一辆城管执法车调头，几名城管将躺在地上的魏文华抬到车上，准备送医院抢救。等魏文华被送到医院时，医生发现他已瞳孔放大，确诊为死亡。在被送往医院后，王述堂在魏的口袋里找到了拍摄的手机，“可手机里这段视频已被删除”。王推断说，极有可能是城管执法人员事后将手机塞进了魏的口袋。
　　3．全国城管(执法)局长联席会议在北京就“天门城管打人致死事件”发表声明指出，“粗暴执法、粗暴管理”是对法治精神的践踏，打骂管理对象是一种践踏人权的违法行为。有人还将城管分为鹰派跟鸽派，宣称鹰派有向鸽派转向的趋势。这是多年来众多因城管执法而引起的流血伤亡事件后，城管执法队伍的一次全面、集中的反思。一些地方城管执法的暴力化倾向，已经发展到民怨沸腾的地步，长此以往不堪设想。从宏观看，虽然近年来国家采取了取消农业税等措施，让农民、农村休养生息，但在城市化大背景下，乡村的许多村落冷清，荒的田地时有可见。大量农村居民向城市涌流乃是无法改变的历史必然，以城管的权力和力量，同样无法改变这个历史必然。这些人没有躺在国家身上吃低保要失业金，也没有做出偷盗抢劫的非法营生，而是风餐露宿自食其力，在城市的街角摆一个小摊养活全家，各地政府其实应感谢他们、更多地帮助他们，而不是将其驱来赶去。从微观看，有作用力必然就有反作用力。城管的“鹰派”即暴力化倾向必然反过来助长城市底层社会的暴力化倾向。对暴力的迷信不仅将致“底层沦陷”，而且会带来基层社会的野蛮化。我们应该反思的是，那些强硬的“鹰派”执法派如广州、深圳等城市城管，崇拜权力的威力，配备有盔甲、防割手套等精良装备，但他们“管出城管的威风”了没有?“管出良好的秩序”了没有?相反，那些温和的“鸽派”执法，体恤弱势群体，于是有了山东聊城城管被评为“百姓口碑最佳单位”、江苏淮安城管成为全国学习的经验范本。然而，城管执法方式向和平的“鸽派”转型，又不是简单的理念可以完全解决的问题，首要的问题是地方主政官员不能把城管当枪使，顺着其个人好恶或需要冲锋陷阵，领导希望加强外来人口管理，城管就负责驱逐外来人口；领导要求整顿市容市貌，城管就负责驱逐摊贩。而像石家庄，领导把游商当宝贝，那地方城管与游商就和谐共处，秩序井然。全国那么多城市那么多城管，为何分出截然不同的“鹰派”“鸽派”，原因也不在城管自身，而是“问题在下面，根子在上面”，地方主政者怎么想，城管就怎么管。可见，要使城管全体都能够向“鸽派”转型，就要破除暴力迷信，卸掉城管的武装。一来文明执法的城管不需要武装；二来城管不具备法律赋予的警察权，武装城管于法无据。另一个很重要的方面是，如果城管暴力致人伤亡，不仅当事城管及直接领导者应负相应的行政和法律责任，当地主政者也应负相应的行政和法律责任。
　　4．2011年5月29日上午，按照灵武市政府的部署，市城建局城市监察大队派出20人的执法队伍对占道经营的一些饭馆进行清理整顿。执法人员在位于该市医院西侧健康路一带的饭馆前，因强行没收“杨三牛肉拉面馆”摆在门口的锅灶与业主杨建荣夫妇及其打工人员杨文志发生争执，双方厮打起来。在激烈的冲突中，数名城管人员一顿拳打脚踢，将杨文志及杨建荣夫妇和隔壁“香乐饺子馆”业主等人打伤后扬长而去。
　　当打工人员杨文志被送往灵武市医院救治时，医护人员发现其嘴部已被撕裂，两小腿严重烫伤，遂为其缝合伤El并做了消炎处理，并留观察室观察。当日下午l时许，杨文志突然呼吸困难，心脏衰竭，经抢救无效死亡。
　　事件发生后，中共灵武市委、市政府立即召开公、检、法等有关部门紧急会议，并组成专案组，连夜对20名城管人员进行调查询问，确定了重点嫌疑人。5月30日，灵武市公安局依法对7名涉嫌致人伤亡的城管人员予以刑事拘留。
　　灵武市市长马英杰在接受新闻媒体采访时说，这起由执法人员粗暴执法引起的恶性事件，暴露了我们在城市管理上存在的种种弊端，损害了执法部门在人民群众中的形象。
　　5．城管又打人了!河南郑州近一个月内发生了四起城管人员粗暴执法的事件，尤其是76岁菜农卖红薯时被城管掌掴一事，在网上引起广泛关注。郑州有关部门为此召开专题会议，要求所有城管队员必须签订文明执法承诺，以确保城管执法过程中不再发生打人事件。
　　签文明执法承诺，就能防止城管暴力执法事件的发生吗?郑州此举姿态固然可取，形式难免作秀之嫌，实际效果也未必乐观。毕竟，签署承诺只是文明自律的一种形式，对城管人员来说没有任何强制力。正如每年全国高考前，上百万考生都会签名承诺诚信考试，可最后，作弊者年年不乏其人。可见，执法不能只靠自律，需要的是制度和法律层面的监督和制约。否则，要是遇上执法人员眼中屡劝不止的“刁民”，暴力执法的大棒依然会落下。
　　其实，加强对城管执法监督的话题由来已久，各地也曾出台过相应规定。而且，城管执法人员虽然素质良莠不齐，可打人不对、暴力违法的常识他们不会不懂，那么，为何暴力执法事件依然不绝如缕?除了对执法者缺乏有效监督外，更重要的是因为某些城市管理者的实用主义执法倾向。随着城市化的加快，从人口上千万的大都市，到居民几十万的地级市甚至县级市，都不同程度地存在修路、建桥、盖公园、添绿地等情况，市容环境是干净、整洁了，可是散兵游勇似的马路摊贩，不仅影响市容，也破坏了环境卫生。对于他们，一些管理者不是努力设法疏导，而是简单地将小摊小贩们视为“眼中钉”。为此，不惜纵容城管执法不择手段，简单粗暴又何妨?只要执法完成任务就好。正是出于这种赤裸裸的实用主义执法思想，对城管暴力执法问责时才有人“护短”，城管执法人员自然有恃无恐，以致为城管暴力执法负责的总是“临时工”这种怪现象屡见不鲜。
　　当然，城管执法人员也并非个个“莽汉”。为了改善城管人员的形象，化解与流动摊贩之间的矛盾，一些地方也曾出过奇招。比如上海、昆明等地，都曾组建过美女城管巡逻队，推行劝说式温柔执法，可惜因为摊贩们“不买账”而败下阵来。事实上，从流动式执法、占领式执法到“铁桶阵”执法，城管与摊贩之间的斗争总是道高一尺魔高一丈。这种冲突的背后，凸显出城市管理理念的不够成熟和完善。
　　改革开放以来，我国开始了快速城市化的进程，大量人口加速从农村向城市流动。对于全国600多个大大小小的城市来说，城市的正常秩序必须有专人维护和管理，可是小摊贩们流动性强、管理难，极易成为城市管理的“灰色地带”。这的确是急速城市化过程中的现实难题。为了破解城管与摊贩之间的矛盾，越来越多的地方开始认同并实践一个观念——堵不如疏，比如退路进厅，给商贩办执照、找摊位，有的地方甚至开始试点部分放开流动摊贩点位。总之，要在环境允许的情况下创造条件让摊贩们有地方讨生活而不能为了追求一尘不染的城市而简单地暴力相向。如果有了管理理念的根本转变，城管暴力执法的现实依据将难以存在，城管也就不再总是新闻“主角”了。
　　6．多年来有关城管野蛮执法的负面新闻屡屡见诸报端，舆论的抨击也从来没有停止过。在人们的印象中，野蛮执法早就成了城管的代名词，而城管的执法身份也始终是城管野蛮执法的护身符，不论城管执法时和被执法对象再怎么大打出手，只要不出人命，不造成轰动全国的恶劣影响，城管方面都会找到种种借口替自己开脱责任，尤其擅长采用“模糊”战术，强调是在双方“拉扯”中造成的，这样就“无法”认定责任。当地警方也相当“配合”，往往不追究城管野蛮执法造成他人人身伤害的刑事责任，让野蛮执法者全身而退。
　　为什么会出现这种咄咄怪事?关键在于城管执法人员缺乏依法行政、依法执法的意识。一些执法人员总以为自己是在为政府办事，是在为绝大多数市民办好事，就是出点格，政府也不会怪罪的。正是这种思想在作祟，一些城管执法人员才胆敢不依法行政、依法执法，屡屡采取暴力手段强行驱赶违章经营者，甚至造成一些群殴群伤事件。而一些地方政府遇到这种情况，又往往以“维稳”做挡箭牌，对城管人员滥用、乱用执法权视而不见，只是一味“灭火”，以尽快平息事件，避免影响进一步扩大。而在地方政府的袒护下，城管人员的胆子更大了，违法行政的现象也愈演愈烈，几乎到了刹不住车的地步了。
　　国务院发布了《关于加强法治政府建设的意见》，明确要求必须依法行政，文明执法，不得粗暴对待当事人，不得侵害执法对象的人格尊严。对因有令不行、有禁不止、行政不作为、失职渎职、违法行政等行为，导致一个地区、一个部门发生重大责任事故、事件或者严重违法行政案件的，要依法依纪严肃追究有关领导直至行政首长的责任，督促和约束行政机关及其工作人员严格依法行使权力、履行职责。这可以说一举击中了城管野鸾执法的要害，也是对城管部门一个刚性要求，给违法行政者敲响了警钟，开了一个用法律规范行政执法人员执法行为的好头，但更重要的是必须使依法处理违法行政人员成为一种常态，否则等“风头”一过，野蛮执法还会卷土重来。所以，只有地方政府态度坚决，不折不扣地贯彻国务院《关于加强法治政府建设的意见》，无条件支持公检法部门用法律法规规范政府行政执法行为，才能确保依法行政不放空炮，不流于形式。作为城管部门而言，则应该自觉把自己置于法律法规的框架之内，自觉用法律法规约束自己的执法言行，自觉接受广大人民群众的监督，对那些违法行政的害群之马坚决依法处理，并追究相关领导的责任，这样才能真正做到依法行政，使城管回到为民服务、人性化管理的正确轨道上来。
　　7．北京市城管队伍成立至今已经有多年的历史，一直为北京城市的发展付出了很多，但结果是社会不认可、百姓不满意、城管队员自身没有归属感。这个城市不能离开城管，不用太长时间证明，只需三天，如果没有城管，这个城市将会是垃圾成堆，污水横流。2010年9月27日，李润华上任刚两个月，北京市城管执法局召开千人大会，会上李润华提出了“重点整肃着装、仪容不规范，举止不文明等行为”。“个别同志不注意形象，败坏了队伍的整体声誉。城管队伍在部分市民眼中，变得声名狼藉，这也导致了城管队员中的一些不良情绪，他们的努力不被社会认可，自身价值难以体现。”城管局副局长田才巨在内部讲话中透露，2010年上半年，全系统因执法不规范、处理方法简单导致96310城管热线投诉478起。“着装不整洁，制服混装、驾驶作风不文明，故意遮挡车牌等违法行驶等问题屡屡存在，这是我们在政风行风评议中得分低的主要原因。”田才巨表示。开展整顿以来，各个区县城管纷纷以“柔性执法”来重树城管形象，有的请国旗班战士对城管执法人员进行军姿培训；有的走访原黑三轮司机，有走上街头向市民发放《民意调查表》。而百日行动第一阶段结束总结时，数据调查显示，96310城管热线举报同比2009年下降16．4%，群众满意率上升28．2%。
　　城管工作时时刻刻处在聚光灯下，要善于和媒体打交道，争取更多、更有效的正面宣传。
　　与此同时，另一个变化也在悄然展开，有媒体主管热线新闻的负责人表示，近两个月来，很难再接到城管打人和引起群体冲突的报料了。而且，城管负面投诉对方一般都会上门沟通，而不是像以往一样将记者拒之门外。城管系统一位执法人员表示，新局长上任后，首先对新闻宣传进行了整顿，各个区县的新闻宣传都要上报市局，尤其是大事件发布前一定要经过市局批准。城管局副局长田才巨曾在讲话中表示，城管工作时时刻刻处在聚光灯下，要善于和媒体打交道，争取更多、更有效的正面宣传。
　　8．在国家行政学院教授汪玉凯看来，由于执法方式简单粗暴，城管长期以来给外界的印象、口碑都不好。此番在衣着、言语和车容上率先做出变化，并通过媒体宣传重塑形象，显示出城管内部存在求变的意愿。城管改变外观以重塑形象，只是切人口而不是长久之计。”汪玉凯认为，民众长期以来不认可的并非城管的外表，而主要是其执法行为本身。如果“变装”后的城管仍保持原来的执法作风，外界对其不认可的态度也很难改变，则目前外观的改变就没有意义。汪玉凯建议，城管重塑形象应首先改变工作理念，将管理和服务相结合，通过服务来体现管理。他认为，目前城管的执法作风是颐指气使，为管而管。不过，这一点在不少城管队员看来属“戴着镣铐跳舞”，只要城管“替人执法”的本质不改变，就很难改变市民对城管的印象。
　　顺义直属二城管分队执法人员无奈地说，他们其实也不想处罚，“除了劝说、告知以外，解决的办法之一就是处罚，久而久之留给人的印象就是罚。城管的“罚”源于其他行政机关的行政处罚权，只是由城管集中起来，统一行使，如北京城管拥有308项行政处罚权。不改变“罚”的做法，就难改变人们对城管的印象，而这又指向了城管的体制问题。
　　9．多少年来，城管同小贩像是一对儿冤家，一对儿斗红眼的鸡，很少有消停不掐架的时候，野蛮执法和暴力抗法事件不绝于耳。在整个行政执法部门中，城管似乎是一支最不遭人待见、最受人非议的队伍。管与被管肯定是一对儿矛盾。作为一支城市综合管理、执法队伍．，城管的权力也太大了——市政、城建、规划、环卫、园林绿化、占道经营等——城管大约无所不管，而这些领域又都有法律规定的行政执法主体。城管，实际是代管，管的事儿多了自然是非也多。其实，城管有无合法性地位从它出生那天起就备受争议。比如，占道经营，有工商部门管；私搭乱建，有规划和城建部门管；随意倾倒垃圾，有环卫部门管，如果大家各司其职其实是用不着专设城管这支队伍的。于是，一有城管的负面新闻，有人就说：“多余的阑尾又发炎了。”城市为了加大管理力度，组建了城管队伍，而且，城管不仅不会撤消，正在日益加强和壮大中。城管，无论从建制上还是装备上可以说是中国军队、公安之外的又一支“武装力量”，给城管配备防刺服等装备和设立城管公安就说明了问题。但从现在看，城管并不是在管理，而是在管人，并且，权力在无限度地膨胀。事实上，全国的城市管理执法队伍都存在这个问题。城市管理是一门学问，具体到每一个领域又有每个领域的专业知识。而我们现在的城管队伍，更像是除了治安和刑事案件不管，其余的都管的防暴特警队。这从前一阵子江苏某市用招警察的标准招考城管队员就可看出，身高低于1．7米的不要，让人不由地想到，能掰得断秤杆，踹得散摊子，抢得下货物的身高马大之人，才是他们想用之人。
　　城市管理更多的是用智慧，用知识，用服务，而不是靠武装、武力去打压和制裁。它需要的是政治素质强、思想品德好，政策、法律和专业知识全面，善于同小商贩沟通，乐于为小商贩服务的高素质人才，并由这些人才组成一支专业队伍。而且，上能为政府管理城市、发展经济考虑，下能体察弱势群体生活之艰辛，代表政府化解城市管理与群众讨生计的矛盾，做到游刃有余，上下满意。而这，不是长个脑袋就能干得了的。
　　从现在城管队伍的整体情况看，显然达不到这个水准。而这种状况不改变，对小贩、对城管、对城市都不会是一件好事。仍拿兰州说事，兰州并没有禁止路边设摊，但城管执法的“经”念歪了，经济受损的是小贩，形象遭贬的是城管，群众责怪的是政府，这就是结果，也是苦果。
　　10．为有效破解随着城市化进程的加快和经济的发展产生的许多新的社会矛盾，石嘴山市惠农区在“整合人员力量、实施综合执法、提升管理效率”上做文章，积极探索推行“大城管、大巡防”执法体系和管理服务模式，成立了由综治办、公安分局、城管局、工商局、信访局、司法局、环保局、卫生局、区安防大队、石嘴山矿区物业公司以及乡镇、街道办事处等20个单位为成员单位的工作机构，细化了“大城管、大巡防”工作措施，明确了各单位的工作职责；按照辖区街道办事处划分责任区，定人、定岗、定责，采取车巡与步巡相结合、点线面相结合的方式，实行24小时网格化巡防管控工作模式，增强了社会面的防控能力；组建了一支200余人的企业巡防队伍，并在公安分局的统一指挥下，对企业周边突出的治安问题开展大规模的集中整治行动，及时消除治安隐患和治安死角，确保企业周边治安秩序稳定。
　　“大城管、大巡防”工作试运行以来，依托“大城管、大巡防”工作机制，综合执法大队还兼顾辖区各类矛盾纠纷的化解、调处和各类信息的收集工作。近半年来，排查化解矛盾纠纷20余件，为群众办好事40余件，办实事20余件，提高了群众满意度，促进了和谐警民关系的建设。
　　“大城管、大巡防”工作机制的推行，实现了社会管理创新、执法工作创新和工作机制的创新，有效地提升了惠农区城市管理和治安管理的水平和能力。
　　三、作答要求
　　1．仔细阅读给定资料，回答下列问题：
　　(1)城管执法机构的形象严重恶化，主要原因是什么?150字以内。(10分)
　　(2)有人把城管分为鹰派和鸽派，根据你的理解鹰派租鸽派分别是什么意思?100字以内。(10分)
　　要求：总结全面，条理清晰；分析合理，语言精练。
　　2．如何改进城管的执法工作，既能更好的维护城市秩序又能尽量减少与被执法对象的冲突，请给出合理化的建议。(20分)
　　要求：所提建议具有条坪性和可操作性。不超过500字。
　　3．如何正确的评价城管的工作，对于改进城管的形象请给出合理化的建议。(20分)
　　要求：所提建议合理，日论述语言简炼。不超讨500字。
　　4．根据资料内容，结合我国实际，就给定资料中出现的问题，自选角度，自拟标题，写一篇议论文。(40分)
　　要求：紧扣给定资料，观点明确，言简意明。字数在1000左右。