【案情】
2016年8月15日，S市人民政府授权S市住房和城乡建设局与甲燃气公司签订《天然气综合利用项目合作协议》，约定由甲燃气公司在S市从事城市天然气特许经营，特许经营期限为30年。协议签订后，甲燃气公司办理了一部分开工手续，并对项目进行了开工建设，但一直未能完工。
2019年7月10日，S市住房和城乡建设局发出催告通知，告知甲燃气公司在收到通知后两个月内办理天然气经营许可手续，抓紧完成项目建设，否则将收回燃气授权经营区域。2020年1月10日，甲燃气公司向S市住房和城乡建设局出具项目建设保证书，承诺在办理完相关手续后三个月内完成项目建设，否则自动退出授权经营区域。2020年4月6日，S市住房和城乡建设局决定按违约责任解除特许经营协议并收回甲燃气公司的特许经营权。2020年4月25日，甲燃气公司不服，向行政机关提起行政复议，复议机关维持了原行政决定。2020年5月2日，甲燃气公司向人民法院提起诉讼，请求确认收回其天然气特许经营权的行为违法并撤销该行政行为。
【问题】
1．甲燃气公司与S市住房和城乡建设局签订的《天然气综合利用项目合作协议》是否属于行政协议？（4分）
2．甲燃气公司不服S市住房和城乡建设局作出的解除特许经营协议的决定，应当向哪个行政机关提起行政复议？（3分）
3．本案的被告应该如何确定？（3分）
4．本案的举证责任应如何分配？（3分）
5．请简要评价本案中行政机关解除特许经营协议并收回甲燃气公司特许经营权的行为。（6分）
6．本案应当如何判决？（4分）

【参考答案】
1．《天然气综合利用项目合作协议》属于行政协议（1分）。行政协议是指行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议（2分）。本案中，《天然气综合利用项目合作协议》的订立目的是实现公共服务，订立主体一方为行政机关，协议内容具有行政法上的权利义务，因此，属于行政协议（1分）。
2．复议机关为S市人民政府（1分）。S市住房和城乡建设局为被授权组织，复议机关应当为授权组织，即S市人民政府（2分）0
3．本案的被告为S市人民政府和S市住房和城乡建设局（1分）。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告，因此，本案的被告为S市人民政府和S市住房和城乡建设局（2分）。
4．被告对于自己具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责，以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任（2分）。原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任（1分）。
5．特许经营协议在履行过程中，出现了损害社会公共利益的情形，符合协议解除的法定条件，行政机关可以单方解除特许经营协议并收回特许经营权，但该行为亦应遵循法定程序，给相对方造成损失的还应当予以补偿（2分）。一方面，本案中，行政机关多次催促甲燃气公司完成天然气项目建设，但甲燃气公司长期无法完工，致使授权经营区域内居民供气目的无法实现，损害了社会公共利益，解除特许经营协议的法定条件成立（2分）。另一方面，行政机关在解除特许经营协议并收回甲燃气公司已获得的特许经营权时，应依据《市政公用事业特许经营管理办法》第25条之规定告知甲燃气公司享有听证的权利，但其未能履行相应的告知义务，不符合程序正当原则（2分）。
6．法院应当判决确认被诉行政行为程序违法（1分）。行政机关在解除特许经营协议并收回甲燃气公司已获得的特许经营权时，未保障甲燃气公司陈述申辩的权利、听证权、知情权，违反了程序正当原则。但鉴于被诉行政行为涉及社会公共利益，该行为一旦撤销会影响城市发展需要和居民供气需求，因此法院应当确认被诉行政行为违法，但不予撤销。同时，行政机关还应当对甲燃气公司的合理投入进行补偿（3分）。
【法理透析】
1．行政协议的认定。最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第1条对行政协议进行了界定：“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”由此可见，行政协议应符合以下几个构成要件：第一，行政协议的一方主体为行政机关；第二，行政协议的目的是实现行政管理或者公共服务；第三，行政协议的内容必须具有行政法上的权利义务；第四，行政协议由双方当事人协商确立，双方意思表示一致。
2．复议机关的认定。《行政复议法》第12-15条对确定复议机关作了明确的规定。《行政复议法》第12条规定了政府工作部门和国家垂直领导机关为被申请人时，复议机关的确定：对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。
《行政复议法》第13条规定了省级以下人民政府为被申请人时，复议机关的确立：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。对省、自治区人民政府依法设立的派出机关所属的县级地方人民政府的具体行政行为不服的，向该派出机关申请行政复议。”
《行政复议法》第14条规定了省部级机关为被申请人时，复议机关的确定：“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作岀最终裁决。”
《行政复议法》第15条规定了派岀机关、被授权组织、多个行政机关、被撤销机关的职权继承机关为被申请人时，复议机关的确立：“对本法第十二条、第十三条、第十四条规定以外的其他行政机关、组织的具体行政行为不服的，按照下列规定申请行政复议：（一）对县级以上地方人民政府依法设立的派出机关的具体行政行为不服的，向设立该派出机关的人民政府申请行政复议；（二）对政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规或者规章规定，以自己的名义作出的具体行政行为不服的，向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议；（三）对法律、法规授权的组织的具体行政行为不服的，分别向直接管理该组织的地方人民政府、地方人民政府工作部门或者国务院部门申请行政复议；（四）对两个或者两个以上行政机关以共同的名义作出的具体行政行为不服的，向其共同上一级行政机关申请行政复议；（五）对被撤销的行政机关在撤销前所作出的具体行政行为不服的，向继续行使其职权的行政机关的上一级行政机关申请行政复议。有前款所列情形之一的，申请人也可以向具体行政行为发生地的县级地方人民政府提出行政复议申请，由接受申请的县级地方人民政府依照本法第十八条的规定办理。”
3．经过复议再起诉被告的确定。经过复议后再起诉，被告的确定一共存在三种情况：其一，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。其二，复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。其三，复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。
另外，根据《行政诉讼法解释》第22条的规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的’复议机关改变原行政行为'，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。复议机关改变原行政行为所认定的主要事实和证据、改变原行政行为所适用的规范依据，但未改变原行政行为处理结果的，视为复议机关维持原行政行为。复议机关确认原行政行为无效，属于改变原行政行为。复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。”
4．行政协议案件举证责任的分配。最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第10条规定：“被告对于自己具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任。原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。对行政协议是否履行发生争议的，由负有履行义务的当事人承担举证责任。”
5．行政协议的解除。最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第16条第1款规定："在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。”该规定包含两个考点：一是行政机关依法解除行政协议的法定情形是严重损害国家利益、社会公共利益。二是行政机关作出解除行政协议的行为合法时，法院应该作出何种判决。根据该规定，法院应当判决驳回原告的诉讼请求，但解除行政协议给原告造成损失的，应当判决被告予以赔偿。
6．法院的判决形式。根据《行政诉讼法》及相关司法解释的规定，法院的判决主要包括以下几种形式：第一，驳回判决。《行政诉讼法》第69条规定：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”第二，撤销判决。《行政诉讼法》第70条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”第三，履行判决。《行政诉讼法》第72条规定：“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。”第四，给付判决。《行政诉讼法》第73条规定：“人民法院经过审理，査明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。”第五，确认违法判决。《行政诉讼法》第74条第1款规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”第2款规定：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。”第六，确认无效判决。《行政诉讼法》第75条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”第七，变更判决。《行政诉讼法》第77条第1款规定：“行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。”