【解题思路】
1.本题考査行政处罚实施过程中的法律竞合问题，即同一个违法行为违反多个法律规范时的法律适用问题。对此，《行政处罚法》第29条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。”因此，本题福山公司违规堆放固体废物导致空气污染的行为，同时违反《固体废物污染环境防治法》和《大气污染防治法》，则本案需要根据具体案情，适用罚款较重的条款。而本案对违规堆放的污染物处置费用不足10万元，根据《固体废物污染环境防治法》第102条的规定，罚款上限为10万元。而根据《大气污染防治法》第99条的规定，罚款在10万元以上。因此，应当适用《大气污染防治法》第99条实施行政处罚。 2.本题考查开发区管委会体制中行政诉讼被告的确定。在我国现行法律制度中，开发区管委会及其所属部门是一个较为特殊的情形。根据行政主体一般原理，开发区管委会作为派出机构，不是行政法意义上的行政机关，一般不能成为行政主体。开发区管委会工作部门也是派出机构，同样不是行政法意义上的行政机关，同样不能成为行政主体。但在现实中，各类开发区管委会及其工作部门，实际上是起到了一级派出机关及其工作部门的作用。为此，《行政诉讼法解释》第21条规定：“当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。”可见，尽管开发区管委会及其职能部门不是行政主体和行政机关，但司法实践中仍旧将一部分开发区管委会及其职能部门作为适格的行政诉讼被告。具体来说，只有国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构及其职能部门才能成为行政诉讼被告。本案中的金州开发区管委会就是省级人民政府批准设立的开发区管理机构，因此管委会及其职能部门就是其作出行政行为的诉讼被告。 3.本题考査行政复议第三人制度。《行政复议法》第10条第3款规定，同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。《行政复议法》第22条规定，行政复议原则上釆取书面审査的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调査情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。《行政复议法实施条例》第33条规定：“行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以釆取听证的方式审理。”从中可以看出，行政复议以书面审查为一般原则，无论是行政复议申请人还是第三人，行政复议机关都只有在其认为必要的情形下，才会当面听取意见。在行政复议中，行政复议机关没有必须当面听取行政复议申请人、第三人和被申请人意见的义务。 4.本题考查行政诉讼附带民事诉讼制度。当环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼竞合时，归根结底，环境民事公益诉讼属于民事诉讼，解决的是民事争议；环境行政公益诉讼属于行政诉讼，解决的是行政争议，故应适用民事诉讼和行政诉讼竞合时的处理方式。根据最高人民法院第136号指导案例“吉林省白山市人民检察院诉白山市江源区卫生和计划生育局、白山市江源区中医院环境公益诉讼案”确立的原则，对此类案件应当参照《行政诉讼法》第61条的规定，釆取分别立案、一并审理、分别判决的方式处理。因此，人民法院可以将环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼一并审理，同时解决行政争议和民事争议。 5.本题考査电子技术监控设备设置的法律问题。对此，《行政处罚法》第41条第1款规定：“行政机关依照法律、行政法规规定利用电子技术监控设备收集、固定违法事实的，应当经过法制和技术审核，确保电子技术监控设备符合标准、设置合理、标志明显，设置地点应当向社会公布。”可见，行政机关设置的用于收集行政处罚证据的监控设备应当向社会公布其设置地点，隐蔽设备收集的证据不能作为行政处罚证据。 6.本题考査政府信息公开中商业秘密公开问题。《政府信息公开条例》第15条规定：“涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息，行政机关不得公开。但是，第三方同意公开或者行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的，予以公开。”可见，商业秘密并非不能公开，只要行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的，就可以公开。 7.本题考査对行政处罚概念和种类的掌握。2021年新修订的《行政处罚法》中的重要亮点就是规定了行政处罚的概念、完善了行政处罚的种类。《行政处罚法》第2条规定：“行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。”《行政处罚法》第9条则新增了“通报批评”“降低资质等级”“限制开展生产经营活动”“限制从业”等行政处罚种类。其中，“通报批评”是指将违法事实公之于众的声誉罚，本题中所涉及的将福山公司列入严重违法失信企业名单并在新闻媒体上向全社会公开就属于通报批评。同时，《行政处罚法》第63条第1款规定：“行政机关拟作出下列行政处罚决定，应当告知当事人有要求听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证：（一）较大数额罚款；（二）没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物；（三）降低资质等级、吊销许可证件；（四）责令停产停业、责令关闭、限制从业；（五）其他较重的行政处罚；（六）法律、法规、规章规定的其他情形。”注意，上述应当组织听证的情形中没有本题中的“通报批评”，可见对行政相对人或相关人处以“通报批评”行政处罚，无须告知当事人有要求听证的权利。
【答题要点】
1.应当适用《大气污染防治法》。因为《行政处罚法》规定同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，要按照罚款数额高的规定处罚。根据本案案情，适用《大气污染防治法》罚款数额较高，所以应当适用《大气污染防治法》实施行政处罚。 2.应当以金州开发区管委会生态环境局作为被告。 3.周边居民有权参加行政复议。行政复议机关并非必须当面听取周边居民的意见。 4.可以一并审理。 5.不能。因为收集行政处罚证据的电子监控设备，其设置地点必须向社会公开。 6.能向全社会公开。因为如果行政机关认为不公开商业秘密会对社会公共利益造成较大影响，就能公开相关信息。 7.属于行政处罚中的“通报批评”。无须告知被处罚人有要求举行行政处罚听证会的权利。
【扩展分析】
行政处罚的种类辨析
2021年修订的《行政处罚法》，一个重要亮点就是规定了行政处罚的概念、新增和完善了行政处罚的种类。因此，掌握当前《行政处罚法》规定的行政处罚种类，能够区分常见的行政处罚种类，是法律人需要掌握的基本行政法知识。 根据《行政处罚法》第2条关于行政处罚的定义，行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为，即行政处罚是一种惩戒行为。那么，根据惩戒的方式，行政处罚可以分为申诫罚、财产罚、资格罚、行为罚、人身罚，共五类。 第一类是申诫罚，也称声誉罚、名誉罚、训诫罚、精神罚，主要是通过降低被处罚人声誉的方式对被处罚人进行惩戒。《行政处罚法》第9条中规定的申诫罚有“警告”和“通报批评”两种。这两个处罚种类的区别在于，警告一般不公开，而通报批评必须在一定范围内公开。行政警告决定书只需送达给被处罚人，通报批评的行政处罚决定书则要在一定范围内发布，甚至向全社会发布。当然，行政警告并非在任何情形下都不公开。《行政处罚法》第48条第1款规定，具有一定社会影响的行政处罚决定应当依法公开。即具有一定社会影响的行政警告，也要向社会公开。行政警告在向社会公开的情形下，其效果几乎与通报批评一样，但这是行政警告的特殊情形。因此，在一般情形下，行政警告和通报批评，可以通过是否公开来区分。 第二类是财产罚，主要通过减损被处罚人财产权的方式对被处罚人进行惩戒。《行政处罚法》第9条中规定的财产罚包括“罚款”“没收违法所得”“没收非法财物”三种。 1.罚款。罚款就是给被处罚人施加缴纳罚金义务的行政处罚，是日常行政执法活动中最常用的行政处罚种类之一。罚款专门针对被处罚人拥有的现金存款等货币财产，具有执行成本低、威慑效果明确的优点。注意要区分罚款与罚金，罚款是行政处罚，罚金是司法机关依据《刑事诉讼法》给予的刑事处罚。罚款可以折抵罚金。《行政处罚法》第35条第2款规定：“违法行为构成犯罪，人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款的，应当折抵相应罚金；行政机关尚未给予当事人罚款的，不再给予罚款。” 2.没收违法所得。没收违法所得，是指通过剥夺违法获得款项的方式给予被处罚人的财产性惩戒。尽管没收违法所得是2021年《行政处罚法》修订新明确的行政处罚种类之一，但没收违法所得一直是行政执法中的常用措施，只不过之前对于没收违法所得是否属于行政处罚存在争论。有的学者认为，违法所得原本就不属于被处罚人的合法财产，因此没收违法所得不属于对被处罚人施加的义务。但考虑到根据一般的法学理论，对财产的事实占有也属于一种既得利益，对犯罪分子所持赃物的抢劫盗窃也属于抢劫罪、盗窃罪，那么对违法所得的没收也应当视为行政处罚。另外，2021年《行政处罚法》修订后明确了违法所得应当如何界定。《行政处罚法》第28条第2款规定：“当事人有违法所得，除依法应当退赔的外，应当予以没收。违法所得是指实施违法行为所取得的款项。法律、行政法规、部门规章对违法所得的计算另有规定的，从其规定。”可见，没收违法所得主要针对的是“款项”，即货币财产，涵盖违法活动获得的全部款项。 3.没收非法财物。没收非法财物，是指通过剥夺从事非法活动所用财物或违禁品所有权的方式给予被处罚人的惩戒。没收非法财物中，“非法财物”主要分为以下几类：一是违禁品，即根据法律法规禁止生产、持有、储存、销售、使用的物品，比如淫秽光盘、毒品等；二是从事非法活动的必备生产工具，比如制造假药的加工设备、在电信诈骗活动中使用的手机等；三是从事非法活动的原材料，比如制造假茅台使用的普通白酒等；四是其他主要用于非法活动的财物，比如进行网络诈骗使用的宽带账号等。值得注意的是，非法财物应当是主要用于非法活动的财物，不能将非法财物的范围扩大化，将违法活动人的财物全划为非法财物。例如，非法活动人有两辆车，其中一辆车主要用于到假药制造工厂上班巡查，另一辆车只是偶尔开到假药工厂，则不能将两辆车都视为非法财物予以没收。此外，对于使用违法所得购买的用于扩大非法活动规模生产工具、原材料等，应当视为非法财物，而非违法所得。违法所得是指款项，违法所得的款项变成了扩大非法活动的财物，就是非法财物。 第三类是资格罚，主要是通过限制或剥夺被处罚人行为资格的方式对其施加惩戒。《行政处罚法》第9条规定的资格罚有“暂扣许可证件”“降低资质等级”“吊销许可证件”三种。其中“降低资质等级”是2021年《行政处罚法》修订新增的处罚种类。我国当前的资格罚主要是围绕行政许可展开。《行政许可法》第2条规定，行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。因此，资格罚主要是针对被处罚人从事特定活动的资格予以惩戒。其中，“暂扣许可证件”是指暂时中止行政许可效力、暂时中止被处罚人从事特定活动的资格；“降低资质等级”是指缩小行政许可的授权范围、缩小被处罚人从事特定活动的范围；“吊销许可证件”是指终止行政许可的效力、取消被处罚人从事特定活动的资格。值得注意的是，行政处罚的资格罚仅针对行政机关依法授予的许可和资质。对于由事业单位、社会组织乃至企业授予的许可或资质的降低、剥夺，不属于行政处罚。 第四类是行为罚，即限制被处罚人行为自由、对其施加作为或不作为义务的惩戒措施。《行政处罚法》第9条中规定的行为罚有“限制开展生产经营活动”“责令停产停业”“责令关闭”“限制从业”四种，其中“限制开展生产经营活动”“责令关闭”“限制从业”是2021年《行政处罚法》修订新增的处罚种类。 1.“限制开展生产经营活动”，是指通过减少生产经营活动自由的方式施加的行政处罚。《保险法》第170条规定：“违反本法规定，有下列行为之一的，由保险监督管理机构责令改正，处十万元以上五十万元以下的罚款；情节严重的，可以限制其业务范围、责令停止接受新业务或者吊销业务许可证……”这其中的“限制其业务范围、责令停止接受新业务”就是“限制开展生产经营活动”这种行政处罚。一般来说，“限制开展生产经营活动”应当是局部性的，只是限制其开展生产经营活动的部分自由，否则就成了“责令停产停业”或“责令关闭”。 2.“责令停产停业”，是指通过完全中止被处罚人生产经营活动的方式施加的行政处罚。“责令停产停业”是“限制开展生产经营活动”的升级，是中止被处罚人生产经营活动的全部自由。但“责令停产停业”是有期限的，不会是永久的。期限届满之后，被处罚人就可以恢复生产经营活动的自由。 3.“责令关闭”是“责令停产停业”的升级版，是永久性终止被处罚人从事生产经营活动的自由，是永久的“责令停产停业”，是行为罚中比较重的处罚，相当于永久地剥夺了被处罚人从事特定项目生产经营活动的行为自由。 4，“限制从业”，是指通过限制或剥夺公民从事特定职业自由的方式对公民施加的行政处罚。“限制开展生产经营活动”“责令停产停业”“责令关闭”主要是针对企业和其他经营性组织，“限制从业”则直接针对公民。“限制从业”既可以是暂时的，也可以是永久的、终身的限制从业。但基于公民生存权、劳动权的考虑，限制从业只能是限制公民从事某些特定职业，不能剥夺公民从事全部职业的自由。 要注意区别资格罚与行为罚。资格罚是剥夺、限制、降低行政许可的法律效力，行为罚是直接限制行为自由。一般来说，行为罚主要运用于那些不需要获得行政许可即可从事的生产经营活动或执业活动，而资格罚则运用于需要获得行政许可方可从事的生产经营活动或执业活动。因为对于需要获得行政许可方可从事的生产经营活动或执业活动，限制或取消行政许可，就起到了限制生产经营活动自由或从业自由的目的，可以说资格罚附带了限制从业、开展生产经营活动的效果，比如吊销公民律师执业证书，实际上就是限制了特定公民律师执业活动，没有必要再作出行政处罚决定限制其从事律师执业活动。而公民担任上市企业的董事、监事、高级管理人员或从事股票交易往往不需要事先获得行政许可，因此对于违反法律、行政法规或者国务院证券监督管理机构的有关规定，情节严重的公民，《证券法》第221条规定了证券市场禁入的限制从业处罚措施，在一定期限内直至终身禁止从事证券业务、证券服务业务，禁止被处罚人担任证券发行人的董事、监事、高级管理人员，或从事股票交易。 第五类是人身罚，又称自由罚，主要是通过限制人身自由的方式施加的行政处罚。《行政处罚法》第9条中规定的人身罚就是行政拘留。根据《立法法》的规定，有关行政拘留行政处罚只能由法律设定。《行政处罚法》也规定行政拘留只能由公安机关和法律规定的其他机关行使。可见我国对行政拘留的法律控制极其严格。在我国，行政拘留的依据主要是《治安管理处罚法》，要注意区分行政拘留、刑事拘留、强制传唤和限制人身自由的行政强制措施。刑事拘留是刑事司法机关依据《刑事诉讼法》采取的暂时剥夺人身自由的刑事侦查措施。强制传唤是公安机关在办理行政案件时，对无正当理由不接受传唤或者逃避传唤的违反治安管理的违法嫌疑人，使用强制方法将其带至公安机关或指定地点接受询问的一种限制人身自由的行政强制措施。其他限制人身自由的行政强制措施还有防疫行政隔离等，都不是处罚，而是有关机关在依法履行职责过程中不得已对相对人釆取的限制人身自由的措施，一旦限制人身自由的必要性消失，就要立即恢复相关人员的人身自由。而行政拘留是处罚，行政拘留在拘留时就明确了限制人身自由的期限，是一种惩戒措施。 此外，《行政处罚法》第9条第6项还规定了兜底条款，即“法律、行政法规规定的其他行政处罚”。这一条款没有创设新的处罚种类，是对未列举行政处罚种类的限定，即只有“法律、行政法规规定的”其他处罚才是行政处罚的合法种类，要求行政机关必须杜绝以各类没有法律、行政法规依据的“土方法”进行行政处罚。比如，对违规使用远光灯的驾驶员釆取强行令其坐在板凳上接受对面汽车远光灯照射的处罚，就是没有法律、行政法规依据的非法处罚种类，应当禁止。