简答题
四卷
2021-10-12
【基本案情】
风情大道改造及南伸（金城路一湘湖路）建设项目（即案涉项目）位于杭州市萧山区，北起萧山区金城路，南至萧山区湘湖路，全长约4.12公里，其中金城路跨线桥北侧引桥至湘湖岭穿山隧道区段计划釆用高架形式。杭州萧山城市建设投资集团有限公司（以下简称城投公司）因案涉项目建设需要，委托浙江省工业环保设计研究院有限公司（以下简称“省环保设计院”）对该项目进行环境影响评价。
在案涉环评报告书编制过程中，城投公司分别在萧山区城厢街道办事处所在地以及城厢街道的湘湖社区、湖头陈社区、东湘社区、杜湖社区办公地的公示栏进行了两次公示，第一次公示时间为2012年3月1日至14日，第二次为同年3月20日至31日，对案涉项目的基本情况及其对周边环境可能造成的影响、预防或减轻不良环境影响的对策和措施、环境影响评价结论要点等内容进行了公示，并注明获取环评文本简本的联系方式。二次公示期间，主要收到的群众意见是要求建设地面道路，不要建设高架。
在项目环评报告书编制期间，评价单位省环保设计院通过发放并收回个人调查表和团体调査表的方式进行了公众调查，征求了项目周边单位和个人对建设案涉项目的意见。
2012年4月20日，萧山区环境保护局与城投公司及其委托的环评单位省环保设计院和邀请的专家召开了案涉项目环境影响报告书技术评审会并形成评审意见。2012年4月23日，萧山区环境保护局在萧山区办事服务中心大厅的公示栏上张贴案涉项目的《环保审批公示》，公示期间为2012年4月23日至同年5月7日，共10个工作日，公示内容主要为：案涉项目基本情况；项目对环境可能造成的影响；预防或减轻不良环境影响的对策和措施；环境影响评价结论要点；建设单位、环评单位及审批单位的联系方式；并注明征求意见的方式是电话和信件。
2012年5月29日，萧山区环境保护局与城投公司及其委托环评单位省环保设计院和邀请的专家召开案涉环评报告书（复审稿）技术复审评审会并形成复审意见。2012年6月，省环保设计院形成案涉环评报告书的送审稿。同年6月28日，城投公司向萧山区环境保护局报送该环评报告书及相关的申请材料，申请萧山区环境保护局对该环评报告书予以批准。萧山区环境保护局于同日受理了城投公司的申请，并在出具的《承诺件受理通知书》中明确表示城投公司向其申请环评审批的时间是2012年6月28日。同日，萧山区环境保护局作出萧环建[2012]1070号《关于风情大道改造及南伸（金城路一湘湖路）工程环境影响报告书审查意见的函》（以下简称《审查意见函》），批准了案涉环评报告书。
省环保设计院编制的、用于申请被告批准的案涉环评报告书（报批稿）形成于2013年6月。
卢红等204人是萧山区风情大道湘湖段“苏黎世小镇”和“奥兰多小镇”两小区的业主。卢红等204人认为，案涉项目建设将对该两个小区业主的居住环境造成不利影响，萧山区环境保护局作出的《审查意见函》侵害了原告的合法权益，遂向位于杭州市西湖区的市环境保护局申请复议。市环境保护局以卢红等人的复议请求理由不成立，驳回了复议申请。卢红等人不服诉至法院，要求予以撤销。
材料一：《浙江省建设项目环境保护管理办法》第15条规定：建设单位或者其委托的环境影响评价机构应当接受公众对建设项目有关情况的问询，听取意见，做好说明和解释工作。建设单位报批的环境影响报告书（表）应当如实附具公示和公众调查情况，并对公众意见釆纳或者不釆纳的情况作出说明。
第21条规定：建设项目的环境影响评价报告书（表）的编制有下列情形之一的，环境保护行政主管部门应当要求建设单位重新编制或者修改：（一）环境影响评价机构不具备相应的资质的；（二）编制不实、质量低劣、不符合环境影响评价技术规范要求的；（三）未按照本办法规定实施公示和公众调査的；（四）未按照本办法第十五条第二款规定如实附具公示和公众调查情况，并对公众意见釆纳或者不采纳的情况作岀说明的；（五）未按照本办法第十七条规定，制订相关方案、预案的。
第22条规定：环境保护行政主管部门审批建设项目的环境影响评价文件，应当通过政府部门网站、媒体或者信息公告栏等便于公众知晓的方式，公开受理信息和环境影响评价文件的査询方式以及公众享有的权利等事项，征求公众意见，但依法需要保密的除外。征求公众意见的期限不得少于7日。环境保护行政主管部门可以召集有关单位、个人就争议问题进行沟通、协调；有关单位、个人的意见与建设项目的环境影响评价结论有重大分歧的，环境保护行政主管部门应当采取召开座谈会、论证会、听证会等方式进一步论证。
材料二：《环境影响评价公众参与暂行办法》（环发〔2006〕28号）第5条规定：建设单位或者其委托的环境影响评价机构在编制环境影响报告书的过程中，环境保护行政主管部门在审批或者重新审核环境影响报告书的过程中，应当依照本办法的规定，公开有关环境影响评价的信息，征求公众意见。但国家规定需要保密的情形除外。建设单位可以委托承担环境影响评价工作的环境影响评价机构进行征求公众意见的活动。
第6条规定：按照国家规定应当征求公众意见的建设项目，建设单位或者其委托的环境影响评价机构应当按照环境影响评价技术导则的有关规定，在建设项目环境影响报告书中，编制公众参与篇章。按照国家规定应当征求公众意见的建设项目，其环境影响报告书中没有公众参与篇章的，环境保护行政主管部门不得受理。
【思考问题】
1.萧山区环境保护局作出的《审查意见函》是否合法？为什么？
2.卢红等204人不服萧山区环境保护局作出的《审查意见函》申请行政复议的，行政复议机关如何确定？
3.本案卢红等204人不服杭州市环境保护局的复议决定，向法院提起行政诉讼，被告如何确定？管辖法院如何确定？
4.本案法院如何判决？
参考答案
暂无
答案解析
1.萧山区环境保护局作出的《审查意见函》不合法。
环保机关受理环境影响报告书审批申请的基本前提是该报告书已正式形成，且环保机关受理后应依法履行公开该报告书并征求公众意见的程序后，才可予以审批。
根据《浙江省建设项目环境保护管理办法》第22条的规定，环保行政机关受理环境影响报告书审批申请后，除了依法需要保密的建设项目，仍需通过便于公众知晓的方式公开受理信息和环境影响报告书的查询方式以及公众享有的权利等事项，并征求公众意见，征求公众意见的期限不得少于7日。本案，被告萧山区环境保护局称其2012年4月23日受理城投公司就案涉环评报告书提出的审批申请，而城投公司委托评价单位省环保设计院编制的、用于申请被告批准的涉案环评报告书（报批稿）形成于2013年6月。因此，即使被告确实是2012年4月23日受理了城投公司的申请，由于需要审批的环评报告书（报批稿）此时尚未编制完成，被告主张的受理行为亦不合法。被告在《承诺件受理通知书》中明确表示第三人向其申请环评审批的时间是2012年6月28日，而被告于同日即作出被诉《审查意见函》，对案涉环评报告书予以批准，其行为明显违反《浙江省建设项目环境保护管理办法》第22条关于环评审批行政机关在审批环节应进行公示和公众调查的相关规定，严重违反法定程序。
综上，环保局有两处程序违法：审批环节中没有依法做出不少于7日的公示，严重违反法定程序；没有最终确定的环评报告书，就已经审批通过了有关申请。因此，萧山区环境保护局作出的《审查意见函》不合法。
2，复议机关为萧山区政府或杭州市环保局。
《行政复议法》第12条规定：对县级以上地方各级政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。环保部门不属于垂直管辖的行政机关，因此，卢红等204人不服萧山区环境保护局作出的《审查意见函》申请行政复议的，可以向萧山区政府或杭州市环境保护局提出申请，则行政复议机关可以是萧山区政府或者杭州市环境保护局。
3，被告为萧山区环保局和杭州市环保局。萧山区法院和西湖区法院对本案均可行使管辖权。
《行政诉讼法解释》第133条规定，“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。杭州市环保局以复议理由不成立驳回复议申请，则本案属于复议维持案件，应以萧山区环境保护局和杭州市环境保护局为共同被告。
根据《行政诉讼法解释》第134条第3款，复议机关作共同被告的案件，以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。根据《行政诉讼法》第18条，行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。因此，萧山区法院和西湖区法院对本案均有管辖权。
4，根据《行政诉讼法》第70条，行政行为违反法定程序的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。《行政诉讼法解释》第136条第1款规定：法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。本案，萧山区环境保护局在《承诺件受理通知书》中明确表示城投公司向其申请环评审批的时间是2012年6月28H，而萧山区环境保护局于同日即作出被诉《审查意见函》，对案涉环评报告书予以批准，其行为明显违反《浙江省办法》第22条关于环评审批行政机关在审批环节应进行公示和公众调查的相关规定，构成严重违反法定程序。
据此，应当判决撤销杭州市萧山区环境保护局作出的《审查意见函》。同时，杭州市环境保护局作出的驳回卢红等人的复议决定应当一并作出撤销。人民法院可以判决被告的行政机关重新作出有关的行政行为。
环保机关受理环境影响报告书审批申请的基本前提是该报告书已正式形成，且环保机关受理后应依法履行公开该报告书并征求公众意见的程序后，才可予以审批。
根据《浙江省建设项目环境保护管理办法》第22条的规定，环保行政机关受理环境影响报告书审批申请后，除了依法需要保密的建设项目，仍需通过便于公众知晓的方式公开受理信息和环境影响报告书的查询方式以及公众享有的权利等事项，并征求公众意见，征求公众意见的期限不得少于7日。本案，被告萧山区环境保护局称其2012年4月23日受理城投公司就案涉环评报告书提出的审批申请，而城投公司委托评价单位省环保设计院编制的、用于申请被告批准的涉案环评报告书（报批稿）形成于2013年6月。因此，即使被告确实是2012年4月23日受理了城投公司的申请，由于需要审批的环评报告书（报批稿）此时尚未编制完成，被告主张的受理行为亦不合法。被告在《承诺件受理通知书》中明确表示第三人向其申请环评审批的时间是2012年6月28日，而被告于同日即作出被诉《审查意见函》，对案涉环评报告书予以批准，其行为明显违反《浙江省建设项目环境保护管理办法》第22条关于环评审批行政机关在审批环节应进行公示和公众调查的相关规定，严重违反法定程序。
综上，环保局有两处程序违法：审批环节中没有依法做出不少于7日的公示，严重违反法定程序；没有最终确定的环评报告书，就已经审批通过了有关申请。因此，萧山区环境保护局作出的《审查意见函》不合法。
2，复议机关为萧山区政府或杭州市环保局。
《行政复议法》第12条规定：对县级以上地方各级政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。环保部门不属于垂直管辖的行政机关，因此，卢红等204人不服萧山区环境保护局作出的《审查意见函》申请行政复议的，可以向萧山区政府或杭州市环境保护局提出申请，则行政复议机关可以是萧山区政府或者杭州市环境保护局。
3，被告为萧山区环保局和杭州市环保局。萧山区法院和西湖区法院对本案均可行使管辖权。
《行政诉讼法解释》第133条规定，“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。杭州市环保局以复议理由不成立驳回复议申请，则本案属于复议维持案件，应以萧山区环境保护局和杭州市环境保护局为共同被告。
根据《行政诉讼法解释》第134条第3款，复议机关作共同被告的案件，以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。根据《行政诉讼法》第18条，行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。因此，萧山区法院和西湖区法院对本案均有管辖权。
4，根据《行政诉讼法》第70条，行政行为违反法定程序的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。《行政诉讼法解释》第136条第1款规定：法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。本案，萧山区环境保护局在《承诺件受理通知书》中明确表示城投公司向其申请环评审批的时间是2012年6月28H，而萧山区环境保护局于同日即作出被诉《审查意见函》，对案涉环评报告书予以批准，其行为明显违反《浙江省办法》第22条关于环评审批行政机关在审批环节应进行公示和公众调查的相关规定，构成严重违反法定程序。
据此，应当判决撤销杭州市萧山区环境保护局作出的《审查意见函》。同时，杭州市环境保护局作出的驳回卢红等人的复议决定应当一并作出撤销。人民法院可以判决被告的行政机关重新作出有关的行政行为。