简答题
四卷
2021-10-12
【基本案情】
2006年12月28日，郑州市政府作出郑政行政处[2006]4号《关于注销郑国用(1996)字第3483号国有土地使用证的决定》(以下简称4号决定)，以豫星调味品厂领取的郑国用(1996)字第3483号国有土地使用证系由豫星调味品厂和闫地三组釆取欺骗手段，未如实登记所致为理由，根据《河南省实施〈土地管理法〉办法》第11条之规定，决定注销该国有土地使用证。
郑国用(1996)字第3483号国有土地使用证所载土地，原为城投公司闫桐三组集体所有土地。1992年11月300，郑州市中原区计划统计局向闫地三组下发中原计统(1992)第101号《关于下达农村集体固定资产投资计划的通知》，同意闫桐三组自筹资金在赵庄街南新建郑州市中原区豫星调味品厂。1993年3月，郑州市中原区豫星调味品厂经郑州市工商行政管理局中原区分局批准核发营业执照，负责人弓中兴，经济性质为个体工商户。
1995年11月25H，闫桐三组与豫星调味品厂向郑州市土地管理局递交“关于违章用地的检査及补办征地手续的申请”，以豫星调味品厂系闫地村村办企业申请补办征地手续。1995年12月26H，郑州市土地管理局下发郑土用(1996)4号文件“关于豫星调味品厂用地的补偿安置方案”，该文件注明豫星调味品厂系闫桐村村办企业。1996年3月14日，郑州市土地管理局同意补办征地手续。同年3月15日，闫地三组与豫星调味品厂共同向郑州市土地管理局递交申请，请求免交相关征地费用，该申请载明豫星调味品厂是该村民组新建工厂。3月16H，城投公司闫地三组与豫星调味品厂达成协议，约定豫星调味品厂租用城投公司土地办企业，城投公司以豫星调味品厂的名义自征自用本队约20亩土地办企业，土地权属归城投公司所有，闫桐村村委、城投公司和豫星调味品厂在协议上均加盖有公章。
1996年3月26日，郑州市土地管理局向豫星调味品厂下达郑土征字(1996)第045号文件“关于申请建设用地的批复”，同意豫星调味品厂在赵庄街南、文化宫路西征用闫坷三组集体土地13482.2平方米，并告知豫星调味品厂抓紧办理补偿、拆迁、安置等手续，领取土地使用证。豫星调味品厂随后填写相关申请表，其中填写的《办理土地使用证申请表》(二)写明该厂的经济性质为个体。
1996年12月25日，郑州市政府为豫星调味品厂颁发郑国用(1996)字第3483号国有土地使用证，面积12612.7平方米，东至文化宫路，西至郑州市中原桐柏南路印刷器材，南至中原区大岗刘乡后河芦村，北至赵庄街，系划拨土地。
1999年前后，豫星调味品厂与城投公司闫桐三组因该块土地的权属问题发生矛盾，后豫星调味品厂于2005年6月9日通过郑州市商业银行伊河路支行向闫地三组汇款339746.40元，汇款用途为征地补偿安置费；同年7月8日，闫桐三组将此款退回该行。
2006年12月28日，郑州市政府应闫桐三组的申请，作岀郑政行政处[2006]4号《关于注销郑国用(1996)字第3483号国有土地使用证的决定》(即本案行政行为)，认为郑州市政府为豫星调味品厂颁发的郑国用(1996)字第3483号国有土地使用证系由豫星调味品厂和第三村民组釆取欺骗手段，未如实登记所致，根据《河南省〈土地管理法〉实施办法》第11条之规定，决定予以注销。
豫星调味品厂不服郑州市政府注销其国有土地使用权证的行为，提起行政诉讼。在诉讼期间，啟福置业股份有限公司与郑州市国土资源局签订以涉案土地为标的的出让合同并缴纳约1395万元出让金后，获得了郑州市政府颁发的国有土地使用证，并按照每亩80万元标准向闫地村三组支付了约1600万元补偿款。现涉案土地上已建成住宅并投入使用。
材料一：1996年10月、12月，郑州市政府办公厅相继下发郑政办文(1996)92号文件“关于在全市开展清查处理违法用地工作的通知”、119号文件“关于清查处理违法用地若干问题的通知”，其中(1996)119号文件规定：市内5区1995年12月8日以前的违法用地，符合下列情况之一的，由用地单位写出检查，填写违法用地清査登记表，经区土地管理部门审查后到市土地局办理国有土地用地手续：1.有规划用地许可证、建筑许可证或经有关部门处理过的用地项目，土地利用效益显著，与城市建设无重大矛盾的；2.有集体土地使用证，土地利用效益显著，与城市建设无重大矛盾的；3.农村集体经济组织兴办的经济实体，由于城市建设的发展，逐渐被包围进市区内，其土地利用效益显著，与城市建设无重大矛盾的；4.农村集体经济组织兴办的经济实体和文化、福利事业用地，曾经市政府认可，土地利用效益显著，与城市建设无重大矛盾的；5.农村集体经济组织远离市区兴办的经济实体，土地利用效益显著。
材料二：河南省土地管理局豫土(1996)239号文件规定了补办用地审批手续的条件：被占地群众的生产和生活已得到依法补偿和妥善安置。
材料三：《河南省实施〈乡镇企业法〉办法》第2条第5项规定农民个人可举办乡镇企业。第8条规定：农民个人或合伙从事商业经营，符合企业条件的，工商行政管理部门应当依法登记为企业，不得登记为个体工商户。
材料四：《河南省实施〈土地管理法〉办法》第11条规定：土地登记和颁发土地证书后发现有错登、漏登或有违法情节的，原登记发证机关应依法更正，收回或注销原发土地证书，换发新的土地证书。
【思考问题】
1.1996年12月郑州市政府为豫星调味品厂颁发的国有土地使用证是否合法？为什么？
2.2006年12月郑州市政府作出注销国有土地使用证的决定是否合法？为什么？
3.豫星调味品厂若不服郑州市政府注销其国有土地使用证的决定，由哪个法院来审理本案？
4.法院应当做出何种判决？为什么？
参考答案
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答案解析
1.郑州市政府颁发的国有土地使用证是不合法的。因为豫星调味品厂在工商机关登记的经济性质为个体工商户，从当时有关文件看，该厂不属于“农村集体经济组织兴办的经济实体”，客观上不具备补办违法占地用地手续的资格。郑州市政府属于错误颁发国有土地使用证。
本题考查行政行为合法性判断要件。根据《行政诉讼法》第70条的规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决行政机关重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的;（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”可知，行政行为的合法性要件有6个：①事实清楚；②适用法律法规正确；③程序合法；④无超越职权；⑤无滥用职权；⑥无明显不当。本案1996年12月郑州市政府为豫星调味品厂颁发的国有土地使用证是否合法就取决于是否符合该6个构成要件。根据案件材料，豫星调味品厂在工商机关登记的经济性质为个体工商户，从当时有关文件看，只有“农村集体经济组织兴办的经济实体”才可以补办违法占地用地手续，而该厂不属于“农村集体经济组织兴办的经济实体”，客观上不具备补办违法占地用地手续的资格。因此，郑州市政府为豫星调味品厂颁发的国有土地使用证不合法。
2.郑州市政府作出注销国有土地使用证的决定不合法。理由有三：①证据不足。郑州市政府将错误登记和颁证完全归因于豫星调味品厂和闫坷村三组釆取“欺骗手段”，而当时有关申请中曾将经济性质填写为“个体”。虽然存在表述前后不一，但尚不构成对真实经济性质的刻意隐瞒，故4号决定认定采取欺骗手段的证据并不充分。而对于行政机关审查不严问题隐而不提，事实认定有误。②违反正当法律程序。注销国有土地使用证属于剥夺了豫星调味品厂继续使用涉案土地的权利，对其重大财产权益产生不利影响，郑州市政府既未事前告知该厂，亦未给予其陈述和申辩的机会，程序明显不当。③侵犯信赖利益。4号决定未充分考量涉案土地在政府收取岀让金之后用于房地产开发等因素，一注了之，客观上不利于豫星调味品厂主张信赖利益保护。
本题考查注销国有土地使用权证的合法性判断。2006年12月郑州市政府作出注销国有土地使用证的决定是否合法，判断的标准仍然是6个构成要件：①事实清楚；②适用法律法规正确；③程序合法；④无超越职权；⑤无滥用职权；⑥无明显不当。除此以外，违反行政法基本原则的行为也会导致行政行为违法而无效，如本案中的信赖利益保护原则。
3.郑州市中院对本案有管辖权。本案被告为郑州市政府，因此由中院管辖。
本题考查管辖法院的确定规则。管辖法院的确定规则：先找被告；再定级别；后定地域。即先要明确本案的被告，再确定案件的级别管辖，最后确定案件的地域管辖。《行政诉讼法》第15条规定，中级法院管辖下列第一审行政案件：①对国务院部门或者县级以上地方政府所作的行政行为提起诉讼的案件；②海关处理的案件；③本辖区内重大、复杂的案件；④其他法律规定由中级法院管辖的案件。《行政诉讼法》第18条规定，行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地法院管辖。经复议的案件，也可以由复议机关所在地法院管辖。经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干法院跨行政区域管辖行政案件。
被告的确定规则一般是“谁行为，谁被告”，即哪个有行政主体资格的组织作出的行政行为，该组织就是被告。本案郑州市政府实施的注销国有土地使用权证，郑州市政府就是被告。郑州市政府是县级以上政府，因此，中级法院管辖。地域管辖遵循“原告就被告的规则”，因此，本案由郑州市中级法院管辖。
4.作出确认违法判决。涉案土地使用证从发证到被注销的时间长达9年，该厂在此期间如有合理投入，应当认定为应受法律保护的信赖利益。为了保护相对人的信赖利益，应当对被诉行政行为的违法性尤其是错误颁证过程中行政机关未尽审慎审査职责的行为作出确认。因为涉案土地已岀让他人开发建成住宅并已使用多年，判决撤销不利于保护为数众多的善意第三人即房屋购买人的合法利益，且豫星调味品厂确实不具备获得涉案土地使用证的条件，判决撤销亦无必要，确认违法即可。
本题考查法院各类判决方式的适用。适用何种判决方式，取决于案件被诉行政行为是否合法。如行政行为合法的，驳回原告的诉讼请求；若行政行为违法的，视案件具体情形，分别适用撤销判决、履行判决、给付判决、变更判决、确认违法、确认无效判决。
本案郑州市政府注销国有土地使用权证行为违法，依法本应判决撤销，并责令郑州市政府重新作岀处理。但考虑到涉案土地已出让他人开发建成住宅并已使用多年，判决撤销不利于保护为数众多的善意第三人即房屋买受人的合法利益，且豫星调味品厂确实不具备获得涉案土地使用证的条件，判决撤销亦无必要。从利益保护的角度看，本案最大的问题在于，由于被诉行政行为对错误颁证归因有误，客观上不利于豫星调味品厂主张信赖利益的保护。但涉案土地使用证从发证到被注销的时间长达9年，该厂在此期间如有合理投入，应当认定为应受法律保护的信赖利益。故综合权衡公共利益和个体利益全面保护的需要，根据行政诉讼法有关规定，本案最为适当的判决方式就是确认郑州市政府注销国有土地使用权证的决定违法但不撤销。
本题考查行政行为合法性判断要件。根据《行政诉讼法》第70条的规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决行政机关重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的;（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”可知，行政行为的合法性要件有6个：①事实清楚；②适用法律法规正确；③程序合法；④无超越职权；⑤无滥用职权；⑥无明显不当。本案1996年12月郑州市政府为豫星调味品厂颁发的国有土地使用证是否合法就取决于是否符合该6个构成要件。根据案件材料，豫星调味品厂在工商机关登记的经济性质为个体工商户，从当时有关文件看，只有“农村集体经济组织兴办的经济实体”才可以补办违法占地用地手续，而该厂不属于“农村集体经济组织兴办的经济实体”，客观上不具备补办违法占地用地手续的资格。因此，郑州市政府为豫星调味品厂颁发的国有土地使用证不合法。
2.郑州市政府作出注销国有土地使用证的决定不合法。理由有三：①证据不足。郑州市政府将错误登记和颁证完全归因于豫星调味品厂和闫坷村三组釆取“欺骗手段”，而当时有关申请中曾将经济性质填写为“个体”。虽然存在表述前后不一，但尚不构成对真实经济性质的刻意隐瞒，故4号决定认定采取欺骗手段的证据并不充分。而对于行政机关审查不严问题隐而不提，事实认定有误。②违反正当法律程序。注销国有土地使用证属于剥夺了豫星调味品厂继续使用涉案土地的权利，对其重大财产权益产生不利影响，郑州市政府既未事前告知该厂，亦未给予其陈述和申辩的机会，程序明显不当。③侵犯信赖利益。4号决定未充分考量涉案土地在政府收取岀让金之后用于房地产开发等因素，一注了之，客观上不利于豫星调味品厂主张信赖利益保护。
本题考查注销国有土地使用权证的合法性判断。2006年12月郑州市政府作出注销国有土地使用证的决定是否合法，判断的标准仍然是6个构成要件：①事实清楚；②适用法律法规正确；③程序合法；④无超越职权；⑤无滥用职权；⑥无明显不当。除此以外，违反行政法基本原则的行为也会导致行政行为违法而无效，如本案中的信赖利益保护原则。
3.郑州市中院对本案有管辖权。本案被告为郑州市政府，因此由中院管辖。
本题考查管辖法院的确定规则。管辖法院的确定规则：先找被告；再定级别；后定地域。即先要明确本案的被告，再确定案件的级别管辖，最后确定案件的地域管辖。《行政诉讼法》第15条规定，中级法院管辖下列第一审行政案件：①对国务院部门或者县级以上地方政府所作的行政行为提起诉讼的案件；②海关处理的案件；③本辖区内重大、复杂的案件；④其他法律规定由中级法院管辖的案件。《行政诉讼法》第18条规定，行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地法院管辖。经复议的案件，也可以由复议机关所在地法院管辖。经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干法院跨行政区域管辖行政案件。
被告的确定规则一般是“谁行为，谁被告”，即哪个有行政主体资格的组织作出的行政行为，该组织就是被告。本案郑州市政府实施的注销国有土地使用权证，郑州市政府就是被告。郑州市政府是县级以上政府，因此，中级法院管辖。地域管辖遵循“原告就被告的规则”，因此，本案由郑州市中级法院管辖。
4.作出确认违法判决。涉案土地使用证从发证到被注销的时间长达9年，该厂在此期间如有合理投入，应当认定为应受法律保护的信赖利益。为了保护相对人的信赖利益，应当对被诉行政行为的违法性尤其是错误颁证过程中行政机关未尽审慎审査职责的行为作出确认。因为涉案土地已岀让他人开发建成住宅并已使用多年，判决撤销不利于保护为数众多的善意第三人即房屋购买人的合法利益，且豫星调味品厂确实不具备获得涉案土地使用证的条件，判决撤销亦无必要，确认违法即可。
本题考查法院各类判决方式的适用。适用何种判决方式，取决于案件被诉行政行为是否合法。如行政行为合法的，驳回原告的诉讼请求；若行政行为违法的，视案件具体情形，分别适用撤销判决、履行判决、给付判决、变更判决、确认违法、确认无效判决。
本案郑州市政府注销国有土地使用权证行为违法，依法本应判决撤销，并责令郑州市政府重新作岀处理。但考虑到涉案土地已出让他人开发建成住宅并已使用多年，判决撤销不利于保护为数众多的善意第三人即房屋买受人的合法利益，且豫星调味品厂确实不具备获得涉案土地使用证的条件，判决撤销亦无必要。从利益保护的角度看，本案最大的问题在于，由于被诉行政行为对错误颁证归因有误，客观上不利于豫星调味品厂主张信赖利益的保护。但涉案土地使用证从发证到被注销的时间长达9年，该厂在此期间如有合理投入，应当认定为应受法律保护的信赖利益。故综合权衡公共利益和个体利益全面保护的需要，根据行政诉讼法有关规定，本案最为适当的判决方式就是确认郑州市政府注销国有土地使用权证的决定违法但不撤销。